盛洪制度应该怎样变迁？

Gowest · 发表于 2024-1-28 21:34:47

【治国】制度应该怎样变迁？｜盛洪

盛按：中国走向现代化的最大教训，是土地制度的教训。传统中国的土地制度，从汉到民国，一直是接近经济学教科书的土地制度，自由买卖和租佃，甚至可以分两层（田底权和田面权）买卖。由于田面权的存在，地权分布相对平衡。而现代中国革命的主要内容却是“土地革命”。“革命”的结果是终结了上述土地制度，却建立起没有地权的人民公社。而英国在工业革命时期仍是土地保有制，土地交易极为困难，却没有进行“革命”就完成了工业革命所需的土地重新配置。人民公社却导致了大饥荒。为什么会这样？关键在于，制度变迁不仅要解决“变成什么”的问题，也要解决“怎么变”的问题。而“怎么变”也决定了“变成什么”。（2022年10月3日）

盛按：在邓小平逝世24周年之际，我又看了一遍《历史转折中的邓小平》，再次感慨在改革开放这一扭转方向的大变革中，邓小平智慧的改革艺术，使得改革没有经历大的动荡和流血而获得成功。对历史上的改革有一种习惯的说法，是说改革必然触动一些人的利益，因而必定会遭遇激烈的反抗，而改革者总是受到各方面掣肘而不能彻底，所以失败。这是一个似是而非的谬论。实际上，只有在兼顾当下利益格局，又同时实行新规则的和平改革，才因反对者少成本较低而更可能成功，反过来这样的改革方案或制度变迁也才是对的。正如《易乾文言》所说“义者利之和”，正义的制度是各方利益的均衡。我在本文中总结道，“判定一个制度变迁是否有效或‘好’的一个简单方法，是经济当事人是否自愿接受；而不是其它什么，如其背景理论多么逻辑严谨和雄辩，其所诉求的道德标准多么高尚，甚至其所动员的多数多么积极，以及什么什么主义。”以目标高尚为由而动用强制力必定是一个坏的“改革”，不仅改革方案是坏的，而且方式也是坏的。邓小平在每次改革的重大举措之前，总要询问各方的意见，这看似小事，也是在他的环境范围内看是否为人接受。这符合前面说的原则。当然他是一个凡人，他有错误，但我们的任务是把他做对的地方总结出来。（2020年2月22日）

摘要：近代以来中国和英国的土地制度的变迁有着很大区别。中国从有效的土地产权制度和土地自由交易制度转变为非自愿的及受政府管制的集体土地制度；英国的封建土地保有制在形式上却几乎没有太大变化。但结果是，英国率先完成了工业革命和现代的城市化，而中国出现了生产率下降以及对工业化和城市化的阻碍。后来的土地家庭承包制又重新回到了界定土地产权和允许土地流转的道路上。历史教训告诉我们，只有得到人们同意的制度变革才是有效率的改革，而不管宣称的目的有多高尚和伟大，强制的改革必定导致制度的倒退。

一
我读《英国土地法律史》时，发现英国的土地法律制度自11世纪征服者威廉时期到近代以来，几乎没有发生太大变化，只是在1925年的《财产法》中才终结了土地封建制或土地保有制。后来遇到该书作者咸鸿昌时，他说实际上到现在为止，英国的土地制度在名义上仍是保有制。这使我感到很惊奇。英国是世界上第一个进入工业化的国家，也应是第一个进入现代城市化的国家。无论是按马克思主义的人类历史五阶段论，还是制度经济学对人类历史的阐述（如诺思），似乎这样的土地制度无法为工业化和城市化提供相应的制度条件，以使土地更有效地重新配置到工业化和城市化所需的地方。如何理解这样一个悖论？

实际上，这一悖论是人为制造的。这是因为，热衷于建立理论体系的学者，很容易将在逻辑上看来无矛盾的学说急忙用到对历史的解释上，而使接受这些学说的人误以为历史本来就是这样的。例如，以阶级斗争为推动历史主要动力的马克思主义自然认为，与旧的封建制度联系在一起的土地领主阶级一定会捍卫土地封建制，也与现代工业化和城市化毫无关系。实现以工业化为主要特征的现代化，就要首先改变这种封建的土地制度。又因为受益于这种制度的封建领主阶级不愿意改变这一制度，所以要靠暴力来推动。

然而，如果我们的头脑不受理论假说的束缚，就能发现，事实完全不是这个样子。那么，如果英国的封建土地制度没有根本改变，就发生了工业革命，那是因为什么？首先，如果我们同意，领主也是理性的经济人的话，他们并不会拒绝另一种赚钱方式。所以，在继续让领地上的保有农耕作土地以外，他们还投资于工矿企业，也可以在自己的土地上开办工矿企业。例如《英国土地制度史》记载，“1750年，劳瑟家族将500000英镑用于发展他们在西库伯兰的煤矿”，……“1819年至1854年间伦敦德里侯爵投资1000000英镑以发展煤矿和建设西汉姆港。而达勒姆伯爵的矿山在1835年的估价达到540000英镑。”（沈汉，2005，第282页）领主们也可以从出租自己的矿山中获利。如“康沃尔的地主从矿山得到的收益几乎完全以地租的形式取得。”一般多在1/15到1/20之间（沈汉，2005，第283页）。这说明领主们并不局限于农业。

除了工矿业，领主们还投资于钢铁，铁路，造船，甚至金融。如“18世纪在约克郡南部，第二代罗金汉侯爵在他的府邸温特沃斯伍德豪斯附近建立了煤矿、铁矿、石矿、鼓风溶铁炉，……”。又如，“在1833年至1845年间，有一批贵族、地主和乡绅向各铁路公司投资。他们的投资1833年时在大联合铁路公司中占股份的20%，1837年时占伦敦和伯明翰铁路公司股份的31%，1845年时占大联合铁路公司股份的34%。……”又如，“从1830年到1887年彪特侯家族把大宗资金投入加的夫船坞。”又如，“1790年1月1日，赛克斯在当地开设了自己的银行。……1796年，在约克郡的三个银行分支拥有铸币1500英镑，本票27000英镑。”（沈汉，2005，第285页）

在另一方面，领主们也不像我们想象的那样，是居住在古老城堡中顽冥不化的老古董，而是受过良好的教育，掌握当时英国和欧洲大陆各种思想资源的人，并热爱科学。逻辑上，我们也不可能想象，他们为什么会拒绝这些。如对数的发明人约翰·纳皮尔（John Napier）就是苏格兰的梅奇斯顿堡的领主。他出生于1550年，早年热心于宗教运动，但后来又痴迷于数学，竟花了二十年的时间计算出世界上第一个对数表，为科学计算提供了便捷的工具（Eli Maor，2010，第1~7页）。

除了领主们自己的经济与科学活动，他们也通过产权交易将土地转移到了进行工业化和城市化的其他人，尤其是平民资产阶级手中。然而这时，他们遇到了一个障碍，这就是封建土地制度，即保有制妨碍土地产权的转手。这是因为，在这种制度下，每块土地并非独立的资产，而是一系特定关系的一个环节。所谓特定关系，就是土地在概念上是国王的，国王授予封臣，封臣授予领主，领主授予保有农使用。其条件是，后者必须向前者提供各种形式的劳役，最主要的劳役是军役。即一旦打仗，后者就要提供军人和相应的军事物资。其它劳役包括宗教服务和杂役等。

由于在概念上土地属国王所有，所以无论是封臣、领主，还是保有农都没有权利直接出售土地；如果想转让，只能采取迂回的方法，即所谓“替代”和“再分封”。所谓“替代”，就是现有的保有农将土地和自己的保有农身份一同转让给受让者；所谓“再分封”，就是保有农自己变成“二领主”，受让者成为自己的保有农（咸鸿昌，2009，第72页，）。这样与土地一起转让的还有对原领主的义务，如军事义务或其它杂役。这两种方法虽然使土地转让成为可能，但仍然成本很高，妨碍了土地更有效地转让。

然而，随着时间推移，土地转让和租赁活动的增加，人们逐渐将保有制的形式里面加上自由交易的内容。例如在“租赁协议签订后，承租人应当依照自由保有制下‘转移保有’的形式要求进占土地”（咸鸿昌，2009，第267页）。在这时，他是名义上的保有农，而出租人是名义上的领主。在他承租以后，还可以向其他人转租或分租，不过在这时，他又成了下一级承租人的名义上的领主。这种虽然 “承租人在理论上不认为享有保有权，但却基于特定目的被以保有人对待”（咸鸿昌，2009，第268页）的方式，超越了内容与形式的对立，使在保有制的制度外壳下，土地自由租赁得以开展。

当然即使如此，保有制下的土地转让还是受到较大限制。但利用土地承租制度的便利，弗朗西斯·莫尔律师发明了“出租并弃让”的形式，将土地转让的法律程序一分为二。所谓“弃让”，就是“按照普通法的要求将自己在土地上享有的回复地产以书面形式弃让给”承租人。一方面租赁手续较为简便，另一方面弃让土地也比较简单，受让人同时受让了两种权利，承租权和出租权，“两种权益合并为自由保有”；却避开了复杂的保有权的转让仪式（咸鸿昌，2009，第274页）。据说，“到17世纪时，‘出租并弃让’成为一种普遍的转让土地的方法。”（咸鸿昌，2009，第274页）又一次，在保有制的大框架下，人们通过签约方式的创新，成功地绕开了制度障碍，降低了交易费用，使土地转让成为可能。

上述英国土地制度变革的风格，是道格拉斯·诺思所说的次级制度变迁。他将制度变迁分为基础性制度变迁和次级制度变迁，而后者又被称为合约形式的变革；相对于前者，它更为灵活从而更易发生；当合约方式的变革积累到一定程序，就会导致基础性制度变迁，即法律的变化。实际上，合约方式的变革与法律制度变革的最为重要的区别，在于它是当事双方自愿交易的结果，没有任何强制；而法律制度的改革则有强制性。

前述在保有制外壳下，土地可以自由租赁也可以转让的现实，又使得英国的土地法律制度得以改进，但仍带有保有制的特点。咸鸿昌指出，“独特的历史渊源使英国的土地租赁法综合了土地保有权制度和合同法的内容”（2009，第271页），成为一种区别于大陆土地租赁法的具有“英国特色”的法律形式。区别只在于，当承租人不交纳租金时，在大陆合同法下，出租人对承租人拥有债权；而在保有制下，则拥有对物的扣押权。这种区别一直保留到了1925年的《财产法》中（2009，第272页）。在另一方面，由于“出租和弃让”成为了一种普遍形式，经过两个多世纪，到了1845年，“法律应时而变，直接以授让（grant）形式取代了‘出租并弃让’的形式。”（2009，第274页）

应该说，自征服者威廉以后，英国的土地制度一直经历着变革，只是这种变革更多地是次级制度的变革，而较少基础性制度的变革；表面上产权制度没有变化，但合约方式却发生了深刻的变化。最重要的是，它几乎起到了法律变革和产权制度变革的作用。这方面，我们要感谢张五常教授的研究，他的《佃农理论》首次提出了合约方式的不同也会带来效率的不同。在以往的新制度经济学的理论中，产权制度更为重要和突出，很多人将重点放在产权制度的研究上，而忽略了在同样的名义产权制度下，还有巨大的制度变革空间。这就是合约方式的变革。由于有了对合约方式研究的理论，我们就能对英国土地制度变迁有更多的理解。

由于英国在表面的封建土地制度外表下发生了实质性的变化，从而“扩大土地保有人的处分权”和“促进土地保有权转让制度的发展”（咸鸿昌，2009，第273页），其结果，就是为英国的工业化和城市化提供了土地产权交易的制度空间。土地产权出现了大规模的转让。如“l561~1640年，王室土地减少3/4，大封建贵族的土地减少一半，而新贵族的土地增加1/5。l551~1600年，7个郡的2500个庄园中有1/3的土地转手，1601~1640年土地转手的规模更大，只有诺曼人征服英国时的土地转移方能比拟。”（陈紫华，1992，第2~3页）总体而言，近代以来，英国“有1/6的土地转手。”（陈紫华，1992, 第5页）

我们并不否认，16世纪以后英国土地的易手有很多宗教因素和政治因素。如宗教改革时期英国政府对天主教地产的没收。据说那时天主教修道院占有全国土地的近三分之一（陈紫华，1992，第1页）。被没收的土地被转赐给了国王近臣，或转卖给了其他人。又如国王在与国会的战争中失败后，王室和王党分子的领地被没收并被拍卖（陈紫华，1992，第2~4页）。但这只是一次性转手。而只有不断地再配置，才能保证土地资源的有效配置。这就需要有一个随时可以进行土地产权交易的制度环境。前述合约方式的变革便利了土地的转让和租赁，才真正实现了工业化和城市化对土地重新配置的要求。

在另一方面，尽管有了合约方式的变革，应该说，相对于土地租赁来说，土地的转让更为困难。例如“整个程序至少要经过20个部门和环节，每个环节都存在大量的风险、拖延和昂贵的开支”，1846年“土地转让的成本相当于土地三年的收益”，也有人认为“相当于土地五年的收益。”（咸鸿昌，2009，第346页）这就使人们在需要土地再配置时，很自然地更多地选择租赁方式。人们甚至发现，在进行土地保有权争议的诉讼时，迂回地采用“侵占承租地令状”，即把保有人之间的争议通过法律技术变为承租人之间的争议更为简便，于是在16世纪以后的“近三百年的时间内成为解决土地保有权争端的主要诉讼程序。”（咸鸿昌，2009，第276~277页）

在现实中，表现为更多地利用租赁来解决土地的重新配置问题。尤其在农业方面，有大量的经营农场出现。1887年，英格兰和威尔士的租地经营的土地占总面积的约35.6%，而到了1922年，这一比例则达到了82.2%（据沈汉，2005，第296~297页数据计算）。类似地，领主们也将自己的土地出租给开采矿产。如采矿者“在承租矿山时冒着很大风险。他们把出售矿石的一部分所得支付给地主，一般来说比例1/15到1/20。”（沈汉，2005，第283页）

无论如何，尽管英国土地制度在现代化过程中长期没有去除其封建的保有制外壳，并且实际上存在着不少妨碍土地交易的法律条款，但并没有在战略层次阻挡英国工业化和城市化的步伐。在这一过程中土地是如何从农村向城市转移的，我们缺少相关的文献和研究。但数据告诉我们，在当时的背景下，英国的城市化过程还是很快的，并且领先于世界各国。1750年，英格兰的城市人口比1520年增长了140%（见下表）。1811年，英国的城市人口比重已达65%，到1871年更高达86%（转引自刘淑兰，1982，第97页）。

表1 英格兰城市人口的增长（1520年~1750年）单位：千人

资料来源：江立华，2002，第130页。

我们猜测，这一定是英国人在现有土地制度框架内采取变通方法所至。所谓“变通方法”，主要是指两种情况，一是在进行实质性的土地交易时，还保留现有土地制度框架所要求的名义和仪式，如用“替代”和“再分封”的形式进行的土地交易；一是在诸种可互替的制度安排中，选择交易费用更低的制度安排，如用“出租并弃让”替代土地保有权的转移，用土地租赁替代土地转让等。可以想见，英国城市化大概主要是靠土地租赁的方式转移土地的。

二
反观中国，情况似乎正好相反。中国的土地封建制在春秋战国以后就逐渐瓦解，到了汉代，基本上形成了较纯粹的土地契约制度。自春秋时期鲁国“初税亩”以后，原来的井田制就逐渐消亡，因为可以用实物或货币替代在公田中的劳役。秦汉以后，中央与地方的政治结构以郡县制为主，也就逐渐取消了天子与诸侯的封建关系。

经过两千多年的发展，到了明清民国时期，这种土地契约关系更为成熟和纯粹，使得土地的交易更为便捷。在租佃关系相对具有更多的人际因素而较难自由变动的情况下，土地产权的自由转让反而成为解决问题的手段。到清代和民国，甚至发展出永佃制。对于田主，他的土地权利一般被称为“田底权”；对于永佃农，他的土地权利一般被称为“田面权”。在承佃方永远承佃的情况下，田主和佃农都可以把自己的土地权利自由转让给别人，而无需征得彼此的同意。不能不说，这种将完整的土地产权分割开来进行交易的土地制度，已经达到了它的极致。

按理来说，这种土地自由交易的制度有利于在一个社会进行工业化和城市化，因为土地再配置的成本很低。然而，令人费解的是，这种土地制度竟然成为推动现代化的人们眼中的障碍。近代以来，主张社会革命的人都把“平均地权”当作一个重要目标。如孙中山代表的国民党以及后来的共产党。后者甚至将它所进行的运动称为“土地革命”。主张土地革命或改革的人有着很不同的理论背景，但他们有一个共同的地方，就是基本否定那时的土地制度。否定的理由大致有三。一是不公平，即土地产权分布的不平均，地租率太高，地主对佃农的剥削很残酷；一是无效率，即因存在剥削关系，导致效率很低，人民生活贫困；一是这是一种落后的生产关系，即封建的土地制度，妨碍了中国资本主义的发展和现代化。

然而，对于这三种理由，都有非常相反的证据。关于地权分布不平均，据赵冈的研究，清未土地在农户间分布的基尼系数约在0.2~0.4之间，民国以后，则多在0.3 到0.5之间，个别地方有低到0.03高至0.7 的情况（2006，第64~70页），应是相当平均的。换一个通俗一点的指标，就是“地主富农占有土地的比例”。据二十世纪30年代的一些研究，大多在40~65%，远没有土地革命鼓吹者的70~80%那么高（毛泽东，1993，第118-245页）。杜润生在50年代初期也曾当面向毛泽东提出质疑，说中南地区地主富农的土地只有40%多（杜润生，2005，第9页）。后来的一些研究指出，毛泽东因将公田算作地主之田，以及小土地出租者也算作地主，所以估计大大偏高（郭德宏，1989）。

即使对土地分配情况有不同估计，中共执政后的国家统计局的估计则可以算是比较权威的估计。见下表。其中地主和富农的占地比重为51.92%。

表2 土地改革前的耕地分布

资料来源：国家统计局，1980，第19页。转引自郭德宏，2010。

即使这样，还可做两处修正。一是地主富农较大份额的地权中有相当部分的族产等公田；毛泽东的寻乌调查说公田占土地的40%，而中共华东、中南军政委员会土地改革委员会1950年华东、中南各省土改前的土地占有状况的调查则指出，“公田及其他”占土地的比例约14.48%。上表中的“其他”项显然没有包括公田。公田很可能被包含在地主和富农的占地中。

一是还存在着永佃制的情况。永佃农虽为佃农，但实际上拥有一部分土地产权，即“田面权”，这一权利可以独立地自由行使，不受田主的约束，在有些时候，田面权的价格甚至超过田底权（见下表），因而也应视为部分土地产权。据赵冈计算，被认为吉尼系数高达0.784的苏州地区，如将田面权也算地权，则吉尼系数只有0.398（2006，第83页）。

表3  田底权田面权价格                                           单位：两/亩

年代田底价格田面价格
1763~1707 6.5 2.91
1727~1756 7.62 7.38
1782~1800 10.79 8.49
1802~1807 11.48 9.71
1810~1817 18.01 37.04

度应该怎样变迁？｜盛洪
盛按：中国走向现代化的最大教训，是土地制度的教训。传统中国的土地制度，从汉到民国，一直是接近经济学教科书的土地制度，自由买卖和租佃，甚至可以分两层（田底权和田面权）买卖。由于田面权的存在，地权分布相对平衡。而现代中国革命的主要内容却是“土地革命”。“革命”的结果是终结了上述土地制度，却建立起没有地权的人民公社。而英国在工业革命时期仍是土地保有制，土地交易极为困难，却没有进行“革命”就完成了工业革命所需的土地重新配置。人民公社却导致了大饥荒。为什么会这样？关键在于，制度变迁不仅要解决“变成什么”的问题，也要解决“怎么变”的问题。而“怎么变”也决定了“变成什么”。（2022年10月3日）

盛按：在邓小平逝世24周年之际，我又看了一遍《历史转折中的邓小平》，再次感慨在改革开放这一扭转方向的大变革中，邓小平智慧的改革艺术，使得改革没有经历大的动荡和流血而获得成功。对历史上的改革有一种习惯的说法，是说改革必然触动一些人的利益，因而必定会遭遇激烈的反抗，而改革者总是受到各方面掣肘而不能彻底，所以失败。这是一个似是而非的谬论。实际上，只有在兼顾当下利益格局，又同时实行新规则的和平改革，才因反对者少成本较低而更可能成功，反过来这样的改革方案或制度变迁也才是对的。正如《易乾文言》所说“义者利之和”，正义的制度是各方利益的均衡。我在本文中总结道，“判定一个制度变迁是否有效或‘好’的一个简单方法，是经济当事人是否自愿接受；而不是其它什么，如其背景理论多么逻辑严谨和雄辩，其所诉求的道德标准多么高尚，甚至其所动员的多数多么积极，以及什么什么主义。”以目标高尚为由而动用强制力必定是一个坏的“改革”，不仅改革方案是坏的，而且方式也是坏的。邓小平在每次改革的重大举措之前，总要询问各方的意见，这看似小事，也是在他的环境范围内看是否为人接受。这符合前面说的原则。当然他是一个凡人，他有错误，但我们的任务是把他做对的地方总结出来。（2020年2月22日）

摘要：近代以来中国和英国的土地制度的变迁有着很大区别。中国从有效的土地产权制度和土地自由交易制度转变为非自愿的及受政府管制的集体土地制度；英国的封建土地保有制在形式上却几乎没有太大变化。但结果是，英国率先完成了工业革命和现代的城市化，而中国出现了生产率下降以及对工业化和城市化的阻碍。后来的土地家庭承包制又重新回到了界定土地产权和允许土地流转的道路上。历史教训告诉我们，只有得到人们同意的制度变革才是有效率的改革，而不管宣称的目的有多高尚和伟大，强制的改革必定导致制度的倒退。

一
我读《英国土地法律史》时，发现英国的土地法律制度自11世纪征服者威廉时期到近代以来，几乎没有发生太大变化，只是在1925年的《财产法》中才终结了土地封建制或土地保有制。后来遇到该书作者咸鸿昌时，他说实际上到现在为止，英国的土地制度在名义上仍是保有制。这使我感到很惊奇。英国是世界上第一个进入工业化的国家，也应是第一个进入现代城市化的国家。无论是按马克思主义的人类历史五阶段论，还是制度经济学对人类历史的阐述（如诺思），似乎这样的土地制度无法为工业化和城市化提供相应的制度条件，以使土地更有效地重新配置到工业化和城市化所需的地方。如何理解这样一个悖论？

实际上，这一悖论是人为制造的。这是因为，热衷于建立理论体系的学者，很容易将在逻辑上看来无矛盾的学说急忙用到对历史的解释上，而使接受这些学说的人误以为历史本来就是这样的。例如，以阶级斗争为推动历史主要动力的马克思主义自然认为，与旧的封建制度联系在一起的土地领主阶级一定会捍卫土地封建制，也与现代工业化和城市化毫无关系。实现以工业化为主要特征的现代化，就要首先改变这种封建的土地制度。又因为受益于这种制度的封建领主阶级不愿意改变这一制度，所以要靠暴力来推动。

然而，如果我们的头脑不受理论假说的束缚，就能发现，事实完全不是这个样子。那么，如果英国的封建土地制度没有根本改变，就发生了工业革命，那是因为什么？首先，如果我们同意，领主也是理性的经济人的话，他们并不会拒绝另一种赚钱方式。所以，在继续让领地上的保有农耕作土地以外，他们还投资于工矿企业，也可以在自己的土地上开办工矿企业。例如《英国土地制度史》记载，“1750年，劳瑟家族将500000英镑用于发展他们在西库伯兰的煤矿”，……“1819年至1854年间伦敦德里侯爵投资1000000英镑以发展煤矿和建设西汉姆港。而达勒姆伯爵的矿山在1835年的估价达到540000英镑。”（沈汉，2005，第282页）领主们也可以从出租自己的矿山中获利。如“康沃尔的地主从矿山得到的收益几乎完全以地租的形式取得。”一般多在1/15到1/20之间（沈汉，2005，第283页）。这说明领主们并不局限于农业。

除了工矿业，领主们还投资于钢铁，铁路，造船，甚至金融。如“18世纪在约克郡南部，第二代罗金汉侯爵在他的府邸温特沃斯伍德豪斯附近建立了煤矿、铁矿、石矿、鼓风溶铁炉，……”。又如，“在1833年至1845年间，有一批贵族、地主和乡绅向各铁路公司投资。他们的投资1833年时在大联合铁路公司中占股份的20%，1837年时占伦敦和伯明翰铁路公司股份的31%，1845年时占大联合铁路公司股份的34%。……”又如，“从1830年到1887年彪特侯家族把大宗资金投入加的夫船坞。”又如，“1790年1月1日，赛克斯在当地开设了自己的银行。……1796年，在约克郡的三个银行分支拥有铸币1500英镑，本票27000英镑。”（沈汉，2005，第285页）

在另一方面，领主们也不像我们想象的那样，是居住在古老城堡中顽冥不化的老古董，而是受过良好的教育，掌握当时英国和欧洲大陆各种思想资源的人，并热爱科学。逻辑上，我们也不可能想象，他们为什么会拒绝这些。如对数的发明人约翰·纳皮尔（John Napier）就是苏格兰的梅奇斯顿堡的领主。他出生于1550年，早年热心于宗教运动，但后来又痴迷于数学，竟花了二十年的时间计算出世界上第一个对数表，为科学计算提供了便捷的工具（Eli Maor，2010，第1~7页）。

除了领主们自己的经济与科学活动，他们也通过产权交易将土地转移到了进行工业化和城市化的其他人，尤其是平民资产阶级手中。然而这时，他们遇到了一个障碍，这就是封建土地制度，即保有制妨碍土地产权的转手。这是因为，在这种制度下，每块土地并非独立的资产，而是一系特定关系的一个环节。所谓特定关系，就是土地在概念上是国王的，国王授予封臣，封臣授予领主，领主授予保有农使用。其条件是，后者必须向前者提供各种形式的劳役，最主要的劳役是军役。即一旦打仗，后者就要提供军人和相应的军事物资。其它劳役包括宗教服务和杂役等。

由于在概念上土地属国王所有，所以无论是封臣、领主，还是保有农都没有权利直接出售土地；如果想转让，只能采取迂回的方法，即所谓“替代”和“再分封”。所谓“替代”，就是现有的保有农将土地和自己的保有农身份一同转让给受让者；所谓“再分封”，就是保有农自己变成“二领主”，受让者成为自己的保有农（咸鸿昌，2009，第72页，）。这样与土地一起转让的还有对原领主的义务，如军事义务或其它杂役。这两种方法虽然使土地转让成为可能，但仍然成本很高，妨碍了土地更有效地转让。

然而，随着时间推移，土地转让和租赁活动的增加，人们逐渐将保有制的形式里面加上自由交易的内容。例如在“租赁协议签订后，承租人应当依照自由保有制下‘转移保有’的形式要求进占土地”（咸鸿昌，2009，第267页）。在这时，他是名义上的保有农，而出租人是名义上的领主。在他承租以后，还可以向其他人转租或分租，不过在这时，他又成了下一级承租人的名义上的领主。这种虽然 “承租人在理论上不认为享有保有权，但却基于特定目的被以保有人对待”（咸鸿昌，2009，第268页）的方式，超越了内容与形式的对立，使在保有制的制度外壳下，土地自由租赁得以开展。

当然即使如此，保有制下的土地转让还是受到较大限制。但利用土地承租制度的便利，弗朗西斯·莫尔律师发明了“出租并弃让”的形式，将土地转让的法律程序一分为二。所谓“弃让”，就是“按照普通法的要求将自己在土地上享有的回复地产以书面形式弃让给”承租人。一方面租赁手续较为简便，另一方面弃让土地也比较简单，受让人同时受让了两种权利，承租权和出租权，“两种权益合并为自由保有”；却避开了复杂的保有权的转让仪式（咸鸿昌，2009，第274页）。据说，“到17世纪时，‘出租并弃让’成为一种普遍的转让土地的方法。”（咸鸿昌，2009，第274页）又一次，在保有制的大框架下，人们通过签约方式的创新，成功地绕开了制度障碍，降低了交易费用，使土地转让成为可能。

上述英国土地制度变革的风格，是道格拉斯·诺思所说的次级制度变迁。他将制度变迁分为基础性制度变迁和次级制度变迁，而后者又被称为合约形式的变革；相对于前者，它更为灵活从而更易发生；当合约方式的变革积累到一定程序，就会导致基础性制度变迁，即法律的变化。实际上，合约方式的变革与法律制度变革的最为重要的区别，在于它是当事双方自愿交易的结果，没有任何强制；而法律制度的改革则有强制性。

前述在保有制外壳下，土地可以自由租赁也可以转让的现实，又使得英国的土地法律制度得以改进，但仍带有保有制的特点。咸鸿昌指出，“独特的历史渊源使英国的土地租赁法综合了土地保有权制度和合同法的内容”（2009，第271页），成为一种区别于大陆土地租赁法的具有“英国特色”的法律形式。区别只在于，当承租人不交纳租金时，在大陆合同法下，出租人对承租人拥有债权；而在保有制下，则拥有对物的扣押权。这种区别一直保留到了1925年的《财产法》中（2009，第272页）。在另一方面，由于“出租和弃让”成为了一种普遍形式，经过两个多世纪，到了1845年，“法律应时而变，直接以授让（grant）形式取代了‘出租并弃让’的形式。”（2009，第274页）

应该说，自征服者威廉以后，英国的土地制度一直经历着变革，只是这种变革更多地是次级制度的变革，而较少基础性制度的变革；表面上产权制度没有变化，但合约方式却发生了深刻的变化。最重要的是，它几乎起到了法律变革和产权制度变革的作用。这方面，我们要感谢张五常教授的研究，他的《佃农理论》首次提出了合约方式的不同也会带来效率的不同。在以往的新制度经济学的理论中，产权制度更为重要和突出，很多人将重点放在产权制度的研究上，而忽略了在同样的名义产权制度下，还有巨大的制度变革空间。这就是合约方式的变革。由于有了对合约方式研究的理论，我们就能对英国土地制度变迁有更多的理解。

由于英国在表面的封建土地制度外表下发生了实质性的变化，从而“扩大土地保有人的处分权”和“促进土地保有权转让制度的发展”（咸鸿昌，2009，第273页），其结果，就是为英国的工业化和城市化提供了土地产权交易的制度空间。土地产权出现了大规模的转让。如“l561~1640年，王室土地减少3/4，大封建贵族的土地减少一半，而新贵族的土地增加1/5。l551~1600年，7个郡的2500个庄园中有1/3的土地转手，1601~1640年土地转手的规模更大，只有诺曼人征服英国时的土地转移方能比拟。”（陈紫华，1992，第2~3页）总体而言，近代以来，英国“有1/6的土地转手。”（陈紫华，1992, 第5页）

我们并不否认，16世纪以后英国土地的易手有很多宗教因素和政治因素。如宗教改革时期英国政府对天主教地产的没收。据说那时天主教修道院占有全国土地的近三分之一（陈紫华，1992，第1页）。被没收的土地被转赐给了国王近臣，或转卖给了其他人。又如国王在与国会的战争中失败后，王室和王党分子的领地被没收并被拍卖（陈紫华，1992，第2~4页）。但这只是一次性转手。而只有不断地再配置，才能保证土地资源的有效配置。这就需要有一个随时可以进行土地产权交易的制度环境。前述合约方式的变革便利了土地的转让和租赁，才真正实现了工业化和城市化对土地重新配置的要求。

在另一方面，尽管有了合约方式的变革，应该说，相对于土地租赁来说，土地的转让更为困难。例如“整个程序至少要经过20个部门和环节，每个环节都存在大量的风险、拖延和昂贵的开支”，1846年“土地转让的成本相当于土地三年的收益”，也有人认为“相当于土地五年的收益。”（咸鸿昌，2009，第346页）这就使人们在需要土地再配置时，很自然地更多地选择租赁方式。人们甚至发现，在进行土地保有权争议的诉讼时，迂回地采用“侵占承租地令状”，即把保有人之间的争议通过法律技术变为承租人之间的争议更为简便，于是在16世纪以后的“近三百年的时间内成为解决土地保有权争端的主要诉讼程序。”（咸鸿昌，2009，第276~277页）

在现实中，表现为更多地利用租赁来解决土地的重新配置问题。尤其在农业方面，有大量的经营农场出现。1887年，英格兰和威尔士的租地经营的土地占总面积的约35.6%，而到了1922年，这一比例则达到了82.2%（据沈汉，2005，第296~297页数据计算）。类似地，领主们也将自己的土地出租给开采矿产。如采矿者“在承租矿山时冒着很大风险。他们把出售矿石的一部分所得支付给地主，一般来说比例1/15到1/20。”（沈汉，2005，第283页）

无论如何，尽管英国土地制度在现代化过程中长期没有去除其封建的保有制外壳，并且实际上存在着不少妨碍土地交易的法律条款，但并没有在战略层次阻挡英国工业化和城市化的步伐。在这一过程中土地是如何从农村向城市转移的，我们缺少相关的文献和研究。但数据告诉我们，在当时的背景下，英国的城市化过程还是很快的，并且领先于世界各国。1750年，英格兰的城市人口比1520年增长了140%（见下表）。1811年，英国的城市人口比重已达65%，到1871年更高达86%（转引自刘淑兰，1982，第97页）。

表1  英格兰城市人口的增长（1520年~1750年）    单位：千人

资料来源：江立华，2002，第130页。

我们猜测，这一定是英国人在现有土地制度框架内采取变通方法所至。所谓“变通方法”，主要是指两种情况，一是在进行实质性的土地交易时，还保留现有土地制度框架所要求的名义和仪式，如用“替代”和“再分封”的形式进行的土地交易；一是在诸种可互替的制度安排中，选择交易费用更低的制度安排，如用“出租并弃让”替代土地保有权的转移，用土地租赁替代土地转让等。可以想见，英国城市化大概主要是靠土地租赁的方式转移土地的。

二
反观中国，情况似乎正好相反。中国的土地封建制在春秋战国以后就逐渐瓦解，到了汉代，基本上形成了较纯粹的土地契约制度。自春秋时期鲁国“初税亩”以后，原来的井田制就逐渐消亡，因为可以用实物或货币替代在公田中的劳役。秦汉以后，中央与地方的政治结构以郡县制为主，也就逐渐取消了天子与诸侯的封建关系。

经过两千多年的发展，到了明清民国时期，这种土地契约关系更为成熟和纯粹，使得土地的交易更为便捷。在租佃关系相对具有更多的人际因素而较难自由变动的情况下，土地产权的自由转让反而成为解决问题的手段。到清代和民国，甚至发展出永佃制。对于田主，他的土地权利一般被称为“田底权”；对于永佃农，他的土地权利一般被称为“田面权”。在承佃方永远承佃的情况下，田主和佃农都可以把自己的土地权利自由转让给别人，而无需征得彼此的同意。不能不说，这种将完整的土地产权分割开来进行交易的土地制度，已经达到了它的极致。

按理来说，这种土地自由交易的制度有利于在一个社会进行工业化和城市化，因为土地再配置的成本很低。然而，令人费解的是，这种土地制度竟然成为推动现代化的人们眼中的障碍。近代以来，主张社会革命的人都把“平均地权”当作一个重要目标。如孙中山代表的国民党以及后来的共产党。后者甚至将它所进行的运动称为“土地革命”。主张土地革命或改革的人有着很不同的理论背景，但他们有一个共同的地方，就是基本否定那时的土地制度。否定的理由大致有三。一是不公平，即土地产权分布的不平均，地租率太高，地主对佃农的剥削很残酷；一是无效率，即因存在剥削关系，导致效率很低，人民生活贫困；一是这是一种落后的生产关系，即封建的土地制度，妨碍了中国资本主义的发展和现代化。

然而，对于这三种理由，都有非常相反的证据。关于地权分布不平均，据赵冈的研究，清未土地在农户间分布的基尼系数约在0.2~0.4之间，民国以后，则多在0.3 到0.5之间，个别地方有低到0.03高至0.7 的情况（2006，第64~70页），应是相当平均的。换一个通俗一点的指标，就是“地主富农占有土地的比例”。据二十世纪30年代的一些研究，大多在40~65%，远没有土地革命鼓吹者的70~80%那么高（毛泽东，1993，第118-245页）。杜润生在50年代初期也曾当面向毛泽东提出质疑，说中南地区地主富农的土地只有40%多（杜润生，2005，第9页）。后来的一些研究指出，毛泽东因将公田算作地主之田，以及小土地出租者也算作地主，所以估计大大偏高（郭德宏，1989）。

即使对土地分配情况有不同估计，中共执政后的国家统计局的估计则可以算是比较权威的估计。见下表。其中地主和富农的占地比重为51.92%。

表2  土地改革前的耕地分布

资料来源：国家统计局，1980，第19页。转引自郭德宏，2010。

即使这样，还可做两处修正。一是地主富农较大份额的地权中有相当部分的族产等公田；毛泽东的寻乌调查说公田占土地的40%，而中共华东、中南军政委员会土地改革委员会1950年华东、中南各省土改前的土地占有状况的调查则指出，“公田及其他”占土地的比例约14.48%。上表中的“其他”项显然没有包括公田。公田很可能被包含在地主和富农的占地中。

一是还存在着永佃制的情况。永佃农虽为佃农，但实际上拥有一部分土地产权，即“田面权”，这一权利可以独立地自由行使，不受田主的约束，在有些时候，田面权的价格甚至超过田底权（见下表），因而也应视为部分土地产权。据赵冈计算，被认为吉尼系数高达0.784的苏州地区，如将田面权也算地权，则吉尼系数只有0.398（2006，第83页）。

表3  田底权田面权价格                                           单位：两/亩

年代田底价格田面价格
1763~1707 6.5 2.91
1727~1756 7.62 7.38
1782~1800 10.79 8.49
1802~1807 11.48 9.71
1810~1817 18.01 37.04
数据来源：赵冈，2006，第76页。

在地权分布比较平均的情况下，田主与佃农的关系也并非像土地革命鼓吹者说的那样紧张。据高王凌的研究，自明清以来，名义地租率和实收租率都在持续下降。据章有义的研究，徽州地区1887年以前的14次地租调整，平均下调地租39%；1890年到1922年的12次地租调整，平均下调3.6%。不仅如此，地租仍然长期不能收足，且实收率还在持续下降。见下表。

               表4  地租实收率

年代地租实收率
1550年~1650年 80%~90%
1651年~1750年 70%~80%
1751年~1790年 60%~70%
1791年~1850年 70%~80%
1851年~1890年 69%~70%
1891年~1900年 50%~60%

数据来源：高王凌，2005，第29页。本表用较具体的数字替代了原文中的“世纪”、“上半叶”或“几成”等较模糊的表述。

到了民国时期，地租率已经很低。据高王凌估计，平均约为产量的40%，如果考虑实收率（70~80%），则只有30%（高王凌，2005，第177页）。而所谓“欠租”，并不是一种短期的和暂时的现象，而是一种长期行为，甚至长达数十年（高王凌，2005，第79~90页）。当因收租而发生田主与佃农的利益冲突时，自明清以来，田主求助政府一般都是鞭长莫及，即使真的打了官司，法官并不一定要站在田主一边（高王凌，2005，第149~169页）。因此，“地主残酷剥削压迫农民”的判断似有疑问。赵冈甚至说，“苏南地区的佃农普遍比自耕农富裕，甚至比某些握有田骨的地主享有更多的财产。”（2006，第84页）

关于明清民国时期的土地制度是否有效，也有一些讨论。一种看法来自美国的农业专家。富兰克林·金，他二十世纪初访问了中国、日本和朝鲜，回国后写了一本名叫《四千年农夫》的书。他对中国的农业赞不绝口，认为是在中国的地理气候和人口密度环境下的最好配置。他说自己从“数千年来对自然资源的保护和利用中受到教育，震惊于他们的高产”（2011，第2页）与将中国与美国或苏联相比，说中国的农业既没有大规模，也没有机械化，是“落后的”相比，这显然是真正专家的评价。

因为他清楚地意识到中国与美国和苏联的差别。后两者之间虽也有不同，但有一点是共同的，即都是经过军事扩张而获得的广袤土地与相对较少人口的匹配，这与中国经过几千年的开发与演化，人地关系相对紧张不同。因而美国和苏联的模式并不适用于中国。但在当时，中国没有多少人看到这一点，而是急急地否定中国已经有土地制度。当然，以后中国发生的事情又能反证，明清民国的土地制度是有效率的。据曹贯一估计，光绪十三年（1887年），我国一个农业劳动力平均可产约2000斤粮食（1989，第852页），而从1949年到1978年都没有达到过这个水平。我们后面再讨论。

至于中国当时的土地制度是一种“落后的生产关系”即落后的制度，与当时的英国土地制度相比，似乎得不出这个结论。如前所述，当时英国的土地制度，至少在文本框架上，还是封建制或保有制的，但由于英国人善于在既有法律文本框架下变通和选择更有效率的制度安排，土地保有制并没有妨碍英国发生工业革命。因而，这至少有力地证明，没有一种制度非得使用暴力去废除，才能变得更为有效。相反，也许正是因为采用了暴力，才使由此产生的制度注定无效率。

无论如何，在民国时期，知识分子或社会主流的看法，就是要改变当时的土地制度，从孙中山的忠实信徒国民党人，到修正了“平均地权”主张的共产党人。后者将其与国民党的一次战争称为“土地革命战争”，而在第二次与国民党的战争其间和胜利后立即采取的行动，就是“土地改革”。这场运动的代价，就是200万~300万人的生命（毛泽东估计，转引自维基百科“土地改革运动”，http://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%9C%9F%E6%94%B9）。然而，这场土改是否带来了更公正、更有效和更有利于工业革命的结果呢？

答案是否定的。首先，剥夺百万人的生命就是最大的不公平，他们的“罪名”只是在市场制度下通过平等自愿的交易获得了更多的土地。而剥夺他们的生命不仅没有通过法律的政当程序，而且是虐杀至死。例如后来对这种“暴力革命”有所怀疑的林昭，在早期也曾参与过对地主的虐杀。在冬天，她所参与的土改工作队将土地所有者放到水缸里（江菲，2004）。如果说他们通过自愿的市场交易获得土地是不义的，那么通过暴力去抢夺土地实际上是更为不义的。更不用说，从更长历史时期来看，所谓的“平分土地”实际上只是更大的地权转移的序幕。那些曾经获得的土地不久之后就不再能够受到名义所有者的支配，最后，连这个名义都没有了。

再看效率。由于在传统中国社会，占有土地的多少与种田能力和经营能力相关，所以土改将土地平均分配，使不少土地从生产效率较高的农民手里转移到效率较低的农民手里，必然导致生产效率的降低；再则，用暴力剥夺较富农民财产成为规则，也让农民不敢努力生产、增加收入，以避免“被共产”；土改也损害了在乡村中的商业关系，使得产品和生产要素无法有效流通和交易，也降低了农村总体上的效率。例如，在山东省，经过1947年的土改，“1948年农业生产出现了空前的歉收。‘全省产量由平均每亩180斤，减为85斤，……’”；甚至还出现了饥荒，“到1948年3月，全山东已有200多万人缺乏粮食。”（王友明，2006，第172页）

再看对工业化的促进作用。由于打击地主，也直接打击了地方经营的工商业。如山东莒南县在土改中“大大削弱了地主工商业，尤其在土地复查中华东局对地主工商业采取‘一般在农村中小城市中群众要动即拿出’的政策”，……“莒南县‘一切靠商业剥削的商人财产被没收，部分手工业者受到严重打击’，大店的繁荣不再。”（王友明，2006，第168页）莒南县桑庄区25村侵犯工商业的统计如下表。

表5  莒南县桑庄区25村侵犯工商业情况统计表

资料来源：王友明，2006，第169页。

经过土改对工商业的打击，莒南县的工商业户数从1936年的1520户6840人下降到1946年的235户1599人（王友明，2006，第169页），仅为原来的15.4%。

由于土改的示范作用，使得人们不敢再积累财富，也就没有用于投资工商业的资本。与英国早期工资业投资有很大一部分来自于领主比较，显然会缺少工业化的资本来源。实际上，在中国近代以来，有不少土地所有者将部分资金投入到了工商业中，如毛泽东的父亲作为一个富裕农民就已经转向了商业（高菊村等，1999，第108~112页）。这促进了当时的产业近代化。对他们财产的掠夺和人身的伤害，反而阻碍了这一过程。

只是问题还没有完。在土地改革完成不久以后，又出现了由执政党用政治强力推进的集体化运动。从制度角度看，由集体化所形成的土地制度不仅没有任何优势可言，反而使土地制度倒退到了一个不能有效交易的地步。首先，农村集体化就不是一个农村家庭之间自愿结合的过程，而是当时执政党政治领袖个人意见强加于社会的结果。当农民被迫将自己的土地交给合作社时，自由契约制度就被彻底破坏。不仅如此，他们也实际上失去人身自由。集体化经过初级社阶段，高级社阶段，一直到人民公社阶段，土地越来越合并到一个更大的组织单位，也越来越脱离被集体化的农民自己的控制，而变成政府直接控制的资源。政府通过其行政系统，由各级行政负责人直接调配土地及其它农业生产资料、甚至生活资料，被称为“一平二调”，“一大二公”。市场配置土地的作用完全被废弃。

由于市场制度已被废弃，没有市场信号告诉人们如何配置农产品结构，甚至没有总量判断，在农村集体中行政命令替代了农民的农业技能，公共食堂和“干多干少一个样”的分配制度削减了农民的劳动热情，致使生产效率急剧下降，导致总产量的下降。如以光绪十三年粮食生产的劳动生产率为100，根据官方数据，则1952年为90，在以后几年有所增长，但自1956年以后，就开始下降，到1960年就只是73，1961年为67。见下图。这显然对应着集体化从初级社到高级社，再到人民公社的时期。其中尤以人民公社时期为最烈。

图1 农业劳动生产率（1952年~1979年）单位：斤/人

数据来源：劳动生产率根据国家统计局网站，《国家数据》，“主要农作物产品产量”， http://data.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgnd ，“按城乡分就业人员数”，http://data.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgnd 数据计算；光绪十三年劳动生产率引自曹贯一，1989，第852页。

应该指出，因集体化后，农作物结构越来越趋向单一的粮食生产，其它经济作物的产量都有明显下降（见下表），所以仅按粮食产量估计的劳动生产率还是偏高的。

表6 中国经济作物产量

转引自高王凌，2013，第14页。

在另一方面，政府对农民收入的征税具体表现为对粮食的征收，征收比例相当于过去的田赋。1950年到1953年，这一比例约为10%，比清未的田赋率2~4%（王业健，2008，第165页）高出150%到400%。在此之外，还有收购。由于当时政府还是从市场上购买，应不算作田赋。所以当时的田赋率还是农民可以接受的。然而，在1954年以后，政府实行了统购统销，实际上废弃和取代了市场，收购部分的价格明显低于市场（影子）价格，所以也可被算作田赋的一部分。更是在1958年以后，政府怀疑农民“瞒产”，用政府强力“反瞒产”，说明所谓“收购”也带有强制性，可归并为田赋。据当时的统计数据，1954年以后，实际“田赋率”即征购比率大幅上升，1959年达到接近40%，1960年更达到接近50%。

表7 实际田赋率（粮食征购率）[1] 单位：%

1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961
10.1 10.4 8.62 9.52 30.1 31.8 28.3 25.8 26.6 39.6 49.0 37.4
数据来源：粮食征收和征购数量的数据来自国家统计局，《新中国50年统计资料汇编》，《陈云文选（1949~1956）》，《农村集体化重要汇编》；转引自《网易》。粮食产量数据取自国家统计局网站，《国家数据》，“主要农作物产品产量”，http://data.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgnd 。

在粮食产量下降的同时，由于粮食生产的体制已变为由行政部门配置和指挥，各级行政部门成了决定粮食产量的主体，它们同时又受到了行政部门内在机理的支配，即它们的收益取决于上级领导的意愿，于是为了迎合上级，又出现了虚报粮食产量的浮夸风。如1958年当年估计的粮食产量8500亿斤，比实际产量4000亿斤（杨继绳，2008，第722~723页）高估了112.5%。正是因为上述的浮夸风，政府根据各级行政部门上报的粮食产量征购粮食，所以才会在1959年以后的三年中，实际“田赋率”高达40%左右。这在实际上，是在当时政府强制推行的土地制度、导致的粮食剧烈减产的情况下，政府又要从中拿走更大的份额。这导致了约3000万甚至更多的农民被饿死[2]，据邓子恢，其中有2000万农业劳动力被饿死（《邓子恢传》编辑委员会，1996，第558页；转引自高王凌，2013，第151页）。

惨痛的悲剧证明，这个以土地革命为口号而建立起来的土地制度，是一个真正落后的制度，它不仅没有带来它的鼓吹者预言的美好天堂，却使农民下了地狱。这个制度的核心，是剥夺了农民对土地的权利，甚至他们拥有房屋和炊具等生活资料的权利，“公共食堂”的建立最后也剥夺了他们的“吃饭权”。生产队长稍不高兴，就可能“扣饭”。许多人因被扣饭而饿死（杨继绳，2008，第347~349页）。农民被剥夺的土地权利，最后被集中到了政府手里。即使最善意地想象政府的动机，由政府统一配置土地也被证明是一种最糟的土地制度。

首先，由政府替代市场，使得有关土地或土地产出的价格体系不复存在，不仅不能给千千万万的农民价格信号，甚至不能给负责配置土地的政府部门有关粮食总量的信息。1958年，毛泽东在河北省徐水县看到浮夸的假典型后，竟忧虑“粮食多了吃不了怎么办”（杨继绳，2008，第239~244页）；1960年，全国已经经历了两年饥荒，饿死了上千万人，当李先念向毛泽东汇报粮食问题时，后者仍说他是“杞人忧天”（蒋冠庄和高敬增，2008）。

第二，没有有关农产品的价格体系，没有成千上万个农户对价格体系的反应，只靠行政部门官员的命令，就不能恰当地决定，在什么土地上最好种什么农作物，什么时候种，种多少，也就显著降低了土地的配置效率。再加上行政官员好大喜功，追求政绩工程的“瞎指挥”（杨继绳，2008，第145页，第160~161页，第172页，第195页，第225页，……），进一步降低了土地的产出效率。

第三，在这种制度下，农民生产的成果的很大一部分首先要被征购，留下的粮食甚至不够自己吃的，干得再多也不会多得，因而没有动力种好集体的地。在大饥荒后的“三级所有，队为基础”加自留地的制度下，他们把更多的精力放到自留地上。大量事实证明，自留地的亩产一般是集体地的4倍到5倍（高王凌，2013，第226），反过来说，集体土地制度的效率只有正常的1/5到1/4。杜润生曾多次说过，农村包产到户后，农民一年只需平均24天就能干完地里的活（转引自高王凌，2013，第177页）。由此反推，1962年到1977年的土地制度，其效率只有正常的约1/15；如果再反推到三年饥荒时期的“一大二公”的土地制度，则效率会更低。

第四，这种剥夺了农民土地权利的制度，也就同时剥夺了农民的政治权利和基本的人身权利。前述政府征收高达40~50%的田赋，是中国历史上罕见的重税，不用与汉初的文景之治的三十税一，约3.3%的田赋率，康熙的摊丁入亩，“滋生人丁，永不加赋”，约5%的田赋率去比，就是秦朝，也只有约33%的田赋率[3]。更不用说，在历史上我们从未看到，为了征收田赋，哪朝政府要到农户家里去“反瞒产”，即用暴力逼迫农民说出粮食藏在哪里，而经常的情况是，由于农民真的没有粮食，而被吊打至死。打人者却不负任何法律责任（杨继绳，2008，第20~24页，第66页，第93页，第106页，第132页，第139页，……）。

第五，这种制度加强了政府在政治上的强势，使之成为没有任何约束的力量。当大量事实证明出现了饥荒时，它本能地拒绝承认（高王凌，2013，第150页），并用其政治强力压制和打击有关饥荒信息的传播，甚至禁止灾区人民出来逃荒；地方政府也害怕被说成右倾而不敢汇报实情（杨继绳，2008，第16页，31页，32页，35页，39页，67页，105页，119页，134页，141页，149页，……）。这种作法使得救灾不能及时开展，灾民得不到应有的救助，反而又加重了灾情，饿死了更多的人。

很显然，与土地革命鼓吹者的预期相反，这种土地制度也不可能有效推进中国的工业化和城市化。中国的人均GDP从1948年的世界第40位，下降到1978年的倒数第二（周天勇，2008）；工业化率虽然到1978年提高到了44.1%，但这是在计划体制下将工业品定价偏高的计算，且是以压抑农业和第三产业为代价的；钢产量一直在3000万吨左右徘徊，工业技术远远落后于世界领先国家，甚至落后于亚洲四小龙及巴西等发展中国家约二十年（周天勇，2008）。从城镇化方面，虽然在土改以后城镇化率从1949年的10.6%提高到1954年的13.7%，并由于农村人口减少而使城镇人口在1960年达到目了19.7%的比重，但到了1978年仅为17.9%。因此，在这种所谓“先进”的土地制度下，工业化和城市化都受到了压抑。

实际上，这个付出土地革命战争上百万人的生命，土地改革上百万人的生命，集体化数千万人的生命的巨大代价的土地制度，是一个人类历史上的罕见的制度大倒退。万里先生曾说，“人民公社实际上是把农民当‘奴隶’了。”（万里，1988；转引自高王凌，2013，第3页）董辅礽先生也曾说，“人民公社其实就是农奴制”（转引自徐瑾，2008）。这一判断为大量历史记录所证实。高王凌指出，人民公社制造出来的“农业产业军”，是“对农民的全面 ‘战争’。”（2013，第149页）这也为一个事实所证实。在美国制宪时，南方代表既要维护奴隶制度，不承认奴隶是公民；又想获得选票上的好处，把奴隶算作一定比例的选民，经过妥协，美国宪法规定一个奴隶等“其他人口”有五分之三个投票权（第一条第二款）。在毛泽东时代，中国的《选举法》规定，在选举权利上，一个农村人相当于四分之一个城里人（第二章第十四条）。

当然，对于这种极端落后且严重侵害农民的制度，农民通过其“反行为”作出了反抗，这是非暴力的、消极怠工式的、暗渡陈仓式的反抗（高王凌，2013）。自留地的存在就是农民付出了几千万个生命所获得了让步。再后来，他们就以自留地的多少作为攻防目标。既然集体土地的主要目的就是上交征购粮，且通过大饥荒，政府也明白，它不可能随心所欲地征购过多粮食，实际上交公粮的任务就是一个相对固定的指标。只要完成这一指标，扩大自留地面积并不损害政府的利益。于是，农民们发明了“井田制”；即大量私田（自留地）围绕着公田（集体土地）（高王凌，2013，第201~212页），“雨我公田，遂及我私”。晃然间，我们感到了历史的倒错，回到了三千年前的商周时期。在那时，井田制是一种制度创新。

自留地上的高效率使得政府动心，为什么不对自留地征税呢？据高王凌，1957年中共湖南省委就规定，自留地不能免征免购；到后来，对集体土地包产到劳，也实际上采取了交纳固定量的农产品或相应现金的规定（高王凌，2013，第212页）。我们又一次碰到历史倒错，这不是“初税亩”吗？那是春秋时期最早在鲁国发生的事情。初税亩最后导致了井田制的瓦解。对自留地征税，反过来会加强自留地的法律地位；集体土地交纳固定税赋，剩下的归农民，不就在实际上承认农民对土地的权利了吗？改革开放后，土地制度从包产到户演变为家庭土地承包制，就像从春秋时期的初税亩到秦汉以后土地私有制的普遍形成的重演一样。

三
重温历史，让我们感慨万千。现代历史上中国这个付出巨大代价的土地制度变革，其实不过是重复了几千年前的故事。除了留下创伤以外，它没带来任何新的东西。如果我们连这个教训也没记取，那几千万生命就真的白白丧失了。人类历史中行之有效的、且长期存在及稳定的制度，一般是经历了试错过程，曾出过不少代价，如果我们无视这一点，就只能再付出一次巨大代价。这本是文明人类应该避免的。

首先应该反省的，是近代以来中国知识分子对中国的制度自卑。由于军事上的失败，认为中国事事不如人，所以并不对中国当时的经济制度做细致分析，就将其全盘否定。上述讨论告诉我们，从市场制度角度看，自秦汉以后，中国就形成了有明确产权界定的土地制度，土地可以自由买卖，并无封建关系的束缚；到明清民国时期的中国的土地制度，是一个比较纯粹的自由契约制度，永佃制的发展则是这一制度的一个有效结果。反观当时英国，仍在法律上是土地保有制，即至少在名义上还存在封建土地关系。具有讽刺意味的是，英国人并没有从根本上触动这个看来“落后”的土地制度，却实现了现代化；而中国却要消灭这个对现代化有好处的土地制度，反而带来对现代化的阻碍。

第二个方面，是对某种理论的原教旨式的理解和执行。马克思主义的阶级斗争学说和人类社会五阶段论，是对人类历史的过于简化的解释。作为一种理论，它有存在价值。但当它变为政治集团的信仰，并用于实践时，就会产生将现实削足适履地服从理论的现象。阶级斗争学说按照自己的标准将人分成“好人”和“坏人”。他们分别维护“先进的”或“落后的”制度。为了制度的变革，“好人”可以不惜动用武力消灭“坏人”，甚至可以残害他们。这种理论和实践完全忽视了人的丰富性，他们不仅在生产关系上扮演某个角色，也可以分属于依不同标准划分的人群。如在英国，领主又可以是科学家或工业家，他们不一定要站在某个固定的立场上。正因如此，社会的演变才显得非常复杂，又富有韧性。

第三个方面，是对制度及制度变迁的僵化理解和简单思考。人们简单地将制度分为“好的”和“坏的”。一旦建立了好的制度，一切皆好。而为了建立这样的好制度，可以不惜一切代价。没有懂得，制度是一个社会内在生成的、有生命的有机体，它的演进也是一个有机演化过程。新的制度是在旧的制度机体中生发出来的。成功的成本较低的制度变迁是在新旧制度的互动中实现的。新制度是旧制度面对不能解决的新问题的解决方案，旧制度是过于激进、缺乏传统支撑的新制度的解毒剂。这才使制度变迁不出现带来危机的断裂。这恰是英国近代以来制度变迁不那么剧烈，且在工业革命的大势之旁，仍存在着顽强的传统绅士文化与之抗衡的情形（马丁•威纳，2013）。而在二十世纪50年代的中国，我们看到的是“共产主义是天堂，人民公社是桥梁”的标语，和用“无产阶级的”武器将农民“赶到社会主义道路上去”粗暴而愚蠢的行为（高王凌，2013，182页）。

第四个方面，是对制度的构造主义的理解，及由此带来的相信用政府强力、在短期内能够实现制度的有效演进。土地制度演化到近代，是一个漫长的自然秩序的变化过程，传统中国的以市场为基础的土地制度就是一种自发的秩序。而构造主义认为可以人为地设计出最优的制度，包括土地制度，实际上是做不到的，其结果只能适得其反。在英国，我们看到的是一个尊重自然秩序的态度，并不急于通过政府强力推动土地制度的变化。在既有土地法律制度框架下，他们又尊重人们对不同法律的选择，和对契约形式的选择，这又促进了制度在较灵活的领域发生变化，最后推动法律制度的变化。而在集体化时期的中国，我们看到的是一种“致命的自负”，是对原来土地制度的全面否定，和对没有任何试错和经验的所谓新制度的虚妄崇拜。

第五个方面，是企图依赖于政治力量进行制度变迁。这必然会将对政治利益的考虑卷入制度的设立和改进。在中国，对土地问题的判断已经被政治利益所扭曲。当不少专家说土地集中度只有40~60%时，执政党高层只认定是70~80%。土地革命也一直是不同政治力量的分水岭。为了与竞争性政治力量相区别，对土地制度的主张就会发生扭曲，如共产党的暴力土改。在共产党当权后，推行自己的土地改革政策和自己的政治合法性紧密挂钩，在初期急于求成，想在短期内创造奇迹，到后来出现问题，又拒不认错，极力掩盖事实，贻误救灾时机，造成人类史上罕见的灾难。在英国，虽然出现过对谷物法和土地税的争议，但土地制度从未成为一个政治议题。

第六个方面，近代以来，中国的知识分子对社会问题的把握也出现偏差。当然，当时中国农村存在着贫富差距，但这一差距被夸张为不能容忍的不公平。当永佃制带来佃农可能甚至比田主还富的情况下，还在将“耕者有其田”作为主要的社会目标。无论是在人民公社时期，还是在现在，再回想一下当时的土地分配情况，就会觉得当时的知识精英看错了问题。正是他们的错误导致了后来中国农民的灾难。这些知识精英的思路不是想解决当下问题，而是想一举实现一个理想世界。而在英国，虽然也有社会主义思想的影响，但经验主义传统从来未使英国人想一举创造一个理想社会。

最后，也是最重要的方面，就是对制度应该如何变迁的理解。也就是说，无论对制度变迁的方向和方案如何不同，这些不同都不是最重要的。最重要的是变迁的方式是暴力的还是非暴力的。首先，这一区别能够分辨出某种制度方案是否有效。布坎南指出，最好的制度变迁表现为帕累托改进。即无人受损，却有人受益。他说，与之相应的政治程序就是一致同意规则。这反映在对制度变迁的态度上。如果不会受损，也就不会反对；如果受益，就会举双手赞成。正是一个不会损害任何人的改革，才会带来社会角度看的福利增进；所以由民众自愿接受和普遍支持的改革，才会是真正具有导致效率提高含义的改革。反过来，如果一个改革得不到民众的接受和支持，却声称是“先进的”制度并用暴力强行推行，必然会损害大多数人的利益，从而也会摧毁社会的繁荣。

第二，用暴力推行的所谓制度变迁必然在分配上是不公平的。用暴力推行的制度必然也需要用暴力维持，因而在这种制度下，分配是由掌握着暴力资源优势的集团决定，从而也必然倾向于他们自己。而所谓有暴力优势的集团，一般也就是政府。因而，用暴力推行的制度其实也就是一个其分配更为倾向于政府的制度。这就回到了一个人类社会最为古老的问题上，官民矛盾问题。暴力推行的制度只是加剧了这一矛盾。

第三，由暴力建立的制度，如土地制度，必然是由政府来支配资源分配的制度。而我们已经知道，政府只有在特殊情况下才比市场更有效率，如在公共物品领域。然而，当政府全面支配资源配置时，配置效率就会大大降低，从而由暴力建立的制度必然是一个效率低下的制度。

回顾中英两国土地制度变迁的历史，上述讨论应是成立的。不管有多少人竭力缩小土改时期非正常死亡的人数，他们都不会否认，存在着对地主和富农的人群的财产侵夺和生命残害。尽管他们占人口中的比重不算太大，但对他们的侵害在道德价值上是不能接受的，并且从社会功利角度看，他们是社会中的重要部分，对他们的暴力侵害和杀戮，消灭了社会中最善经营土地的人群，也破坏了自由契约制度，必然带来生产效率的下降。到了集体化时期，亿万农民基本上被强制进入合作社和人民公社的。他们在后来所谓“反瞒产私分”运动中和“公共食堂”的扣饭和断饮时也付出了惨重的生命代价（杨继绳，2008，第67页，70页，103~107页，第124页，第127~129页，第133页，第140页，……）。与之相应的，就是生产效率降至最低。

反之，家庭土地承包制虽与土地改革一样，也被称为“改革”，但两者最重要的区别是，前者并没有政府的强制推动。应该说，在承包制之前，许多农村和亿万农民已经在暗渡陈仓、瞒天过海了。凤阳县小冈村的中共党员甚至不惜坐牢来推行包产到户。而这被中共决策层接受，并非是他们中多数人都认识到了包产到户相对于集体制度的优越，而是“承认群众自由选择的权利”（杜润生，2005，第119页）。一旦自由选择，包产到户不过几年就在全国开花，从没有像推行集体化那样的阻力。其结果，就是农业出现了极为显著的增长。据国家统计局的数据，在1970年至1977年间，农业总产值的年均增长率约为3%，而1978年到1988年的增长率则为15%[4]。而在微观层次，据高王凌，“山东章丘县一个村子上年棉花亩产17斤，次年改革后达到130斤；另一个村庄头年亩产10斤7两，第二年‘包产到劳’，达到了81斤。”有一个大队“改革后连年丰收，粮食总产量由20万斤增加到110万斤。”（2013，第186页）

图2 中国农业总产值（1970年~1988年）单位：亿元

资料来源：国家统计局网站“国家数据”“农业”部分，“农林牧渔总产值及其指数”。

所以，自愿还是被迫，和平还是暴力，而不是什么其它指标，才能判断一个制度变迁是否是“好的”制度变迁，即使制度变得更有效率的变迁。林毅夫指出，造成1959~1961年饥荒的，并不是集体化，而是强制性的集体化。这既包含强制入社，又包含不许退社。这就失去了对有些社员违约偷懒的约束，导致了生产率的急剧下降（Lin, 1990）。在以色列存在的基布兹，仍是一种人民公社式的组织，与当年中国人民公社的区别在于，它是由社员自愿结合而成的（杨曼苏，1992，第79~83页）。如果当初中国的农民被允许不参加集体，或可以自由退社，就不可能出现三年大饥荒，当然也就保留下来农民拥有产权的土地制度。如果当年的土地改革是和平进行的，其结果也就与中国台湾省的土地改革一样，直接促进了工商业的发展。土地所有者不会经历那样一场血腥的惨剧，而成为新兴工商业的领导者。

是否存在一种制度变迁，它只存在于某个天才的脑子里，并且确实可以在未来的某个时刻给全社会都带来巨大福利，但会损害当下的大部分人，或相当一部分人的利益？首先的问题是，是否存在着这样一种天才？答案是，不存在。这是因为，只要是人，就是理性有限的；他们一般不可能对作为复杂系统的社会的未来作出预测，更不可能设计它的制度。制度只有一个朝着更好方向发展的方式，即通过千万个个体之间自愿的互动。而他们的互动也是一个很复杂的、人类理性不及的演变过程。所以，宣称自己掌握了人类历史发展规律真理的人，企图通过政府的强制性手段给人类带到人间天堂的作法只能是一种唯理主义的狂妄。

古往今来，人们之间的自愿的交易，才是推动有效的制度变迁的最有效的形式。最奇妙的是，交易看来是两个人就可进行的小事，但其内涵却极为深远。人们不仅可以交易产品，还可以交易要素，还可以交易合同方式，即选择不同的交易方式进行交易。而合同方式，就是诺思所说的次级制度安排。只要一种合约方式更为便捷，很快就会推广开来。货币制度就是这样产生的。甚至奴隶通过市场交易积累货币最后将自己买出，也能瓦解看来很严酷的奴隶制度。由于交易的简单性、灵活性，使得人们很愿意在有法律障碍的时候，选择相应的交易方式绕过法律。这就如同英国人用“替代”、“再分封”、“出租并弃让”的交易形式进行土地转让，用租赁合同替代繁复的转让程序，完成在土地保有制外壳下的土地再配置。所以，自愿不仅是制度变迁的被动的标尺，也是主动的要素。

那么，是否存在着非要用暴力推进的制度变迁吗？一般来说，没有。只有一个例外。这就是，原有制度包含了强制性，并且可能还用暴力维持着。如美国的奴隶制。福格尔教授曾说，世界上绝大多数国家是用和平的手段消灭奴隶制的，美国是个例外（Fogel and Engerman,1974, pp.32~37）。这是因为，在美国，奴隶制农场的效率要比自由人农场的效率高[5]。奴隶主可以迫使奴隶在单位时间内高强度地劳动。对于这样的制度动武，几乎相当于中国的古典革命含义，即汤武革命的含义。当夏桀商纣暴虐无道，他们的国家制度已经是一个用暴力维持的无效制度。只有当他们人心失尽，商汤周武才可谨慎用兵。即使这样，孔子仍认为武王伐纣并没有“尽善”。即使存在着使用暴力推进制度变迁的理由，也要十分谨慎。

另一种涉及制度强制性的领域是在公共领域。因公共物品并不一定会使所有人皆大欢喜，却又要提供，在典型的民主制度下，就要通过投票决定。但多数规则会使投票中的少数人感到吃亏，而公共决策一旦作出，就要强制性执行。所以，即使按照民主程序制度的法律仍带有损害一部分人利益的性质及其强制性。这显然是一个人类目前没有解决的问题。民主制度只能通过调整特定公共决策的规则，如多数比例，或增加少数人的权重，来尽量减少对少数人的损害。然而，这是一个永远无解的问题。最好的解决方案，就是尽量少用公共选择的手段进行制度变迁。这也就是英国的法律变化如此缓慢的原因。它只有在合约方式已经发生了普遍的演变，且证明是有效的以后，再作对法律的调整。就如英国有关土地制度的法律一样。

总之，中国和英国几百年来土地制度变迁的历史告诉我们，判定一个制度变迁是否有效或“好”的一个简单方法，是经济当事人是否自愿接受；而不是其它什么，如其背景理论多么逻辑严谨和雄辩，其所诉求的道德标准多么高尚，甚至其所动员的多数多么积极，以及什么什么主义。只要我们坚守这一点，就可以避免制度变迁中的巨大代价，少走中国土地制度变迁史已经证明了的弯路，却始终与推动制度变迁的真正动力朝着一个方向前进。

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（原载于《学术界》2014年第12期。）

[1] 这是根据官方数据计算的。但有的学者说实际上要更高。如高王凌说，“在建政后头几年，农业税率虽然由初期的20%，减至15%，但加上地方附加，仍有19.5%左右。”（15）

[2] 高王凌：“据了解，刘少奇当年掌握的人口死亡数字，是4500万人。这些可能都是“底线”，还有更高的数字估计，如5500万，6000万以上，而且都有档案材料的支持。“（2013，第151页）

[3] 中国财政史编写组：“秦代田赋负担很重，史载征收量达三分之二。”（1986，第77页）按惯例，就是向地主征收田赋。秦代地租率一般为50%（见税什五），所以田赋率约33%。

[4] 根据国家统计局网站“国家数据”“农业”部分，“农林牧渔总产值及其指数”计算。

[5] 福格尔：“南方奴隶制农场的效率比自由人农场的效率高28%。”（Fogel and Engerman, 1974,p.192）

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盛洪 制度应该怎样变迁？

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